Delitos electorales

2. Enfoques para su estudio

A partir de 1990, los temas relativos a infracciones electorales pueden clasificarse conforme a varios criterios; es decir, según:

a) la ley aplicable;

b) el sujeto infractor;

c) la naturaleza de la infracción;

d) la autoridad responsable, y

e) el carácter de la pena.

a) Leyes aplicables.

Las leyes aplicables en materia electoral federal son:

• Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, promulgado en 1990 y sometido hasta 1996 a innumerables reformas, supresiones y adiciones, cuyo Título Quinto denominado "De las Faltas administrativas y de las Sanciones" está integrado por un Capítulo Único formado por 9 artículos, que van del 264 al 272, y 

• Código Penal para el Distrito Federal en materia de fuero común y para toda la República en materia de fuero federal, Libro Segundo, adicionado en 1990 con un Título Vigésimo Cuarto denominado "Delitos Electorales y en materia de Registro Nacional de Ciudadanos", sometido a supresiones, reformas y adiciones en 1994 y 1996, cuyo Capítulo Único está integrado por once artículos que corren del 403 al 413.

El código electoral, en su Capítulo Quinto, se divide en dos partes, según las autoridades que conocen y aplican las sanciones.

En la primera, el órgano federal electoral tiene atribuciones plenas para conocer y aplicar las sanciones establecidas por la ley.

En la segunda, dicho órgano electoral posee facultades sólo para conocer los ilícitos y transferir el asunto a otras autoridades, no para imponer penas, ya que éstas son aplicadas por la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Gobernación, el Colegio de Notarios y otras autoridades federales, locales y municipales.

El código penal, por su parte, tiene una doble naturaleza, pues rige para el Distrito Federal en materia de fuero común y para toda la República en materia de fuero federal. De esta suerte, las conductas delictivas descritas en su Título Vigésimo Cuarto configuran tanto los delitos electorales federales, que son los que se cometen con motivo de las elecciones de presidente de la República, diputados y senadores al Congreso de la Unión, cuanto los delitos electorales del fuero común, o sea, los relacionados con la elección de Jefe de Gobierno y diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

b) Sujetos infractores.

Los sujetos infractores pueden ser:

• individuos en lo general, es decir, cualquier individuo; 

• individuos que no pertenecen a la comunidad nacional, es decir, extranjeros; 

• individuos que ejercen una actividad específica; unos, por inmiscuirse en cuestiones político-electorales, como los ministros de cultos, y otros, por no hacerlo, como los notarios públicos; 

• individuos que ocupan un lugar determinado dentro de las actividades electorales propiamente dichas, tales como los observadores electorales, los funcionarios electorales, los funcionarios partidistas, los representantes de partidos políticos, los candidatos y los organizadores de campaña; 

• individuos que ocupan una posición dentro del aparato del Estado, tales como los servidores públicos de los tres Poderes del gobierno federal, de los gobiernos locales o de los gobiernos municipales; 

• organizaciones o instituciones que participan directa o indirectamente en el proceso electoral, como autoridades ordinarias municipales, locales y federales, partidos políticos y organizaciones de observadores electorales, 

• y personas que han sido electos a un cargo de representación popular.

c) Naturaleza de las infracciones.

Vale señalar que nunca se había hecho la distinción entre faltas administrativas y delitos electorales.

Ambos tipos de infracciones así como las penas respectivas siempre se trataron dentro de la legislación electoral; la cual, por una parte, daba a la autoridad judicial la intervención que le correspondía, y por otra, solía remitirse en lo conducente a la legislación penal respectiva.

Actualmente, dichas infracciones se encuentran establecidas tanto en la ley electoral como en la ley penal; pero no existe una línea perfectamente definida entre faltas y delitos electorales. En realidad, al discutirse el tema por las comisiones dictaminadoras de la Cámara de Diputados encargadas de elaborar en 1990 el proyecto de Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, "se coincidió en que las conductas electorales constitutivas de delitos deberían quedar tipificadas en el Código Penal y no en el Electoral. Sin embargo, hubo discrepancias sobre el número y el carácter cerrado o abierto de las figuras delictivas"; como resultado de lo cual, unas figuras se trasladaron a la legislación penal y otras permanecieron en la electoral.

Consecuentemente, la diferencia entre delitos y faltas se produce según la legislación aplicable, la autoridad responsable o el carácter de la pena.

• Los delitos electorales están tipificados por el código penal; las faltas administrativas, por el código electoral. 

• La autoridad responsable de los delitos es la Fiscalía Especial para la atención de los delitos electorales, y la de las faltas, el Instituto Federal Electoral. 

• Y por último, los delitos, además de la sanción pecuniaria, generalmente son punidos con privación de la libertad y, eventualmente, con la inhabilitación del cargo o la suspensión de derechos políticos, mientras que la sanción de las faltas administrativas es fundamentalmente pecuniaria y, eventualmente, implica la cancelación, inhabilitación, amonestación, suspensión o destitución del cargo.

d) Autoridades responsables.

Las autoridades responsables en esta materia son el Consejo General del Instituto Federal Electoral y la Fiscalía Especial para la atención de los delitos electorales de la Procuraduría General de la República.

1. Consejo General del IFE. La Constitución Política establece que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley.

En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independendencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores. El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento profesional en su desempeño. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo.

El Instituto Federal Electoral, que reemplazó al órgano electoral creado en 1946 con el nombre de Comisión Federal de Vigilancia Electoral y modificado desde 1951 hasta 1990 bajo la denominación de Comisión Federal Electoral, fue establecido por disposición constitucional en 1990, y modificado en 1994 y 1996. El órgano responsable de conocer y sancionar las faltas administrativas es su órgano superior de dirección, el Consejo General del IFE y, eventualmente, otras instancias administrativas, como después se verá.

2. Fiscalía especial. Por otra parte, con objeto de brindar atención profesional y especializada a los delitos electorales, el Consejo General del IFE, por acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de marzo de 1994, propuso la creación de una Fiscalía, a nivel de Subprocuraduría, con plena autonomía técnica y con la estructura y recursos humanos y materiales necesarios para el desarrollo de sus funciones.

La Fiscalía Especial para la atención de delitos electorales fue creada por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de julio de 1994, por el que se reformaron los artículos 1o y 6o del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y además se le adicionó un artículo 6o bis.

La nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de mayo de 1996, y el Reglamento de esa ley, de 27 de agosto del mismo año, reiteraron, ratificaron y confirmaron la existencia de la Fiscalía, con rango de Subprocuraduría y con autonomía técnica para el ejercicio de sus atribuciones. Esto significa que la Fiscalía especial está facultada para actuar, integrar y resolver la averiguación previa en materia electoral federal e intervenir en los procesos y juicios de amparo de su competencia, con entera independencia de las unidades centrales de la Procuraduría General de la República.

e) Penas aplicables.

1. En materia de faltas administrativas:

• Los observadores electorales pueden ser sancionados con cancelación inmediata de su acreditación e inhabilitación como tales en al menos dos procesos electorales federales. 

• Las organizaciones de observadores, con multa de 50 a 200 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal. 

• Los funcionarios electorales, con amonestación, suspensión o destitución del cargo, o multa hasta de cien días de salario mínimo. 

• Los partidos políticos y agrupaciones políticas, con multa de 50 a 5 mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, reducción o supresión total de las ministraciones del financiamiento público que les corresponde, y suspensión o cancelación del registro.

• Y quien resulte responsable en cuestiones de financiamiento que no provengan del erario público, con multa de hasta el doble del monto aportado indebidamente, y en caso de reincidencia, con multa cuyo monto puede ser aumentado hasta en dos tantos más.

2. En lo que se refiere a delitos electorales:

• Los ministros de cultos infractores pueden ser sancionados hasta con 500 días multa. 

• Cualquier persona, con prisión de seis meses a tres años y de 10 a 100 días multa. 

• Los funcionarios electorales, con prisión de dos a seis años y de 50 a 200 días multa. 

• Los funcionarios partidistas y los candidatos, con prisión de uno a seis años y de 100 a 200 días multa. 

• Y los servidores públicos, con prisión de uno a nueve años y de 200 a 400 días multa.

Algunos delitos admiten el beneficio de la libertad condicional, en tanto que otros no. Es importante señalar que la penalidad aplicada al funcionario partidista o al organizador de actos de campaña que a sabiendas aproveche ilícitamente fondos, bienes o servicios que los servidores públicos tienen a su disposición, no admite el beneficio de la libertad provisional.

Vale la pena hacer notar asimismo que los responsables de delitos electorales por haber acordado o preparado su realización, tampoco podrán gozar de libertad provisional.

Los artículos 403, 405, 406 y 407 del código penal comprenden en total 35 hipótesis o modalidades de delitos, cuya unidad subsiste aunque el sujeto activo incurra en varias de esas formas, las cuales son tomadas en cuenta por el juez para fijar la sanción dentro de los márgenes señalados por la propia ley.

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c) Faltas electorales